在经历了长久的缺乏主管部门，法律制度缺位等诸多问题缠身的历史后，我国的城市管理执法立法终于驶入快车道。记者昨天从中国政府法制信息网获悉，住建部牵头制定的《城市管理执法办法（征求意见稿）》（下称《办法》）8月19日至9月18日公开征求意见。《办法》确定了城管执法范围、队伍建设、执法保障等内容，其中“城市道路上违法停放机动车辆的行政处罚权”纳入了城管执法范围。
长期以来，城管执法的法律依据滞后、不明确受到社会各界关注，也给执法人员带来很多困扰。此次住建部牵头制定的《执法办法》明确了城管执法范围、执法队伍建设、执法保障等内容。
法律依据不协调 城管执法成“天下第一难事”
近些年来，城管执法已经成为公认的“天下第一难事”，“城管执法方面的遗留问题很多，从体制到机制，从具体办法到法律依据，从队伍建设到协调协作关系，无一不是问题。”中国人民大学教授莫于川告诉记者。
据公开资料显示，全国3191个县级以上地方政府全部设立了城市管理部门，其中3074个设立了专门的城市管理执法机构。已经初步建立起来的城市管理和执法体制，却在法律依据方面存在问题。
最突出的就是法律依据不协调。城市管理立法工作进展缓慢，国家层面始终没有出台专门的法律法规，“大部分都是部门规范性文件。”中国政法大学法治政府研究院院长王敬波教授说。
而这些执法依据分散，有的长期未作修订，有的存在交叉重叠问题，对同类违法行为有着不同的规定，远远不能满足管理和执法工作需要。
为此，住建部在被确立为主管部门后不久就拿出了意见稿，“是一件非常值得肯定的事情。”王敬波说。她认为，城管改革已经进行了20年，一直存在的改革方向不太确定，与现有法律制度不太衔接等问题，有望通过这部带有基本性综合性的覆盖面很广的规章来解决。
她特别提到，从意见稿的内容来看，总结了我国过去20年城管执法经验，也为其他领域，如文化方面的综合执法立法进行了有益的探索。 执法范围
6个领域含交通管理食药监等
在城管执法范围方面，《办法》规定，城管执法部门的执法范围除了拥有住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权外，还包括在环保、工商、交通、水务和食品药品监管方面的行政处罚权。引起公众广泛关注的是，《执法办法》拟规定“交通管理方面在城市道路上违法停放机动车辆的行政处罚权”纳入城管执法范围。
《办法》部分内容
（一）住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权。
（二）环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染的行政处罚权。城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权。
（三）工商管理方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚权。
（四）交通管理方面在城市道路上违法停放机动车辆的行政处罚权。
（五）水务管理方面向城市河道倾倒废弃物和垃圾、违规取土、城市河道违法建筑物拆除等的行政处罚权。
（六）食品药品监管方面户外公共场所的食品销售和餐饮摊点无证经营、违法回收贩卖药品等的行政处罚权。
中国城市管理协会会长罗亚蒙表示，执法范围内的6个方面是对近20年来城管执法实践的部分总结，但这部分并没有创新内容，“过去各地城管执法不统一，但之前这6项内容均存在”。而且，从全国各地的执法实践来看，这6项包括的内容并不是十分全面，且滞后于部分地区的实践。例如，山东青岛有部分地区把海洋渔业的执法权划给了城管局，还有内蒙古的鄂尔多斯把草原执法也划给了城管局。
交通管理各地执法权划归情况各异
对于“交通管理方面在城市道路上违法停放机动车辆的行政处罚权”，罗亚蒙介绍，这其中的城市道路指的是非机动车道。在2002年时，国务院就已经把这项执法权交给了城管执法局，只不过各地的情况不一样，这一项并不是创新。
罗亚蒙说，十几年前国务院曾明确发布，机动车道上的违法停车行政处罚权归公安交管部门，非机动车道上的违法停车行政处罚权归城管部门。但是因为涉及利益问题，每个城市的情况不同，有些城市的公安交管部门交出了非机动车道上的违法停车行政处罚权，有些城市的没有交出。“如果机动车道、非机动车道全部划给城管执法部门，算是有所进步，但又可能出现难以执法到位的问题。”
队伍建设
协管数量不得超在编执法人员
近年来，全国范围内城管执法过程中的纠纷甚至暴力对抗事件屡屡引发舆论高度关注。执法人员、协管人员的规范管理成为一个全社会课题，每次事件后开除“临时工”的“舍卒保帅”处置也多遭诟病。
针对此问题，《办法》队伍建设章节规定：城市管理执法人员实行持证上岗制度。协管人员数量不得超过在编执法人员，并应当逐步减少。协管人员从事执法辅助性事务产生的法律后果，由本级城市管理执法主管部门承担。
“之前的执法过程中出现问题，会说是临时工干的，然后把临时工开除以解决问题”。罗亚蒙说，协管人员，主要是解决编制不足问题，城管系统内公务员编制、参公事业编制数严重不足，即使大量增加公务员编制、参公事业编制，也仍不可能满足城管执法繁重工作需求，只能用协管人员补充。
罗亚蒙介绍，目前全国城管执法系统协管人员大约有100多万人，不具有执法资格，但又参与执法工作，时常发生暴力冲突事件，需要认真加以解决。现在的问题是，不把城管执法人员资格合法性的问题解决，就达不到预期的效果，而此次的《办法》中在城管执法人员的队伍建设上没有涉及到该问题，建议把城管执法人员的资格合法性问题写入《办法》。
罗亚蒙表示，按照现在的法律要求，执法人员本人要具备公务员或是参公事业编制的身份，并且要通过考试，取得省一级人民政府颁发的行政执法证才能够上岗执法，“城管执法人员资格的合法性问题，这点是必须要明确的”。
罗亚蒙举例说，广东省中山市火炬区行政执法局把协管人员分级管理，规范为“政府雇员”，最高级的政府雇员年薪可达到10万以上，这个经验值得各地学习借鉴。
执法保障
全国统一执法制服标志标识
《办法》中第四章“执法保障”，第二十四条指出，城市管理执法制式服装、标志标识应当全国统一，由住房城乡建设部监制。
第二十七条指出，城市管理领域应当整合城市管理相关电话服务平台，建立全国统一的12319城市管理服务热线。
罗亚蒙表示，从城管建设的法制建设来看，征求意见稿和之前相比有进步，“过去没有全国范围内城管执法的规范，从无到有就是进步”。此次征求意见稿中最大的亮点就是“城市管理执法制式服装、标志标识应当全国统一，由住房城乡建设部监制”。
“这一项目是最有纪念意义的进步，这是杂牌军向正规军过渡的标志”。罗亚蒙说，过去城管执法标志和服装五花八门，全国统一之后有利于树立和改善城管执法队伍的形象，有利于城管执法队伍增强职业认同感和归属感。
执法监督
城管部门应向社会公布投诉、举报电话及其他监督方式
城市管理执法主管部门应当建立健全执法全过程记录制度、执法公示制度、行政处罚裁量权基准制度、执法办案评议考核制度，严格执行重大执法决定法制审核制度，落实行政执法责任制。
上级城市管理执法主管部门应当加强对下级城市管理执法主管部门行政执法行为的指导和监督。公民、法人或者其他组织认为城市管理执法主管部门及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权依法申请行政复议、提起行政诉讼。城市管理执法主管部门应当向社会公布投诉、举报电话及其他监督方式。城市管理执法主管部门应当为投诉人、举报人保密。
执法措施
在现场设置警示标志
城市管理执法人员进入相关场所实施现场检查；核实当事人的身份等相关信息；以勘验、拍照、录音、摄像等方式进行现场取证；在现场设置警示标志；询问案件当事人、证人等；查阅、调取、复制与违法行为有关的文件资料等；依法查封、扣押与违法行为有关的场所、设施、财物；法律、法规规定的其他措施。
焦点追问
城管队员：执法中没给违法停车贴过条
记者从北京市一线执法的城管队员处了解到，他从2009年到一线工作至今，北京的城管队员没有对违法停车进行过行政处罚，到目前为止也没有接到过通知说城管队员可以对城市道路上的违法停车行使行政处罚权。
记者还从一线的交警处了解到，北京市内的违法停车绝大多数由交警和部分派出所的公安民警“贴条”，城管对违法的停车场有执法权。
专家观点
法学专家：无法解决多部门合作问题
中国政法大学法治政府研究院院长表示，此次的征求意见稿中还存在一些需要改进的方面。《办法》是一个部门规章，因为层级所限，所以对很多的事项是无法进行规定的，尤其是城管执法涉及到多个领域，它需要解决综合执法和专业部门执法之间的关系，“城管执法会涉及多个部门，用一个部门的部门规章进行规定，从立法层级上没有办法解决和多部门合作的问题”。
再有，在职能的配置上，尤其是对街、乡、镇执法主体的改革缺乏弹性。比如，《办法》中提出，“市辖区城市管理执法主管部门可以向街道派出执法机构。直辖市、设区的市的城市、管理执法主管部门可以向市辖区或者街道派出执法机构”，“派出”就是限制了街、乡、镇作为执法主体的可能性。有一些地方实施了以街、乡、镇为执法主体的综合执法体制，“我认为应该给地方更多的探索的空间，不应该通过这个部门规章进行固化”。
王敬波认为，《办法》中没有体现公众参与的内容，包括部门间信息共享问题、公众如何有效参与到执法当中，这些内容有所缺失。
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发表于 2016-8-23 09:56:09
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